การตรวจสอบการใช้งบประมาณเพื่อการพัฒนาสันติภาพ

เพื่อลดอาวุธปืน ระเบิดและกระสุนปืนในจังหวัดชายแดนใต้

พรเพ็ญ คงขจรเกียรติ

มูลนิธิผสานวัฒนธรรม

 

ภาพข่าวความสูญเสียชีวิตด้วยระเบิดหลากหลายประเภท อาวุธปืนหลากหลายชนิดที่มีความรุนแรงความถี่เกิดขึ้นมากมาย  ความรุนแรงทางอาวุธที่เกิดขึ้นจำนวนหนึ่งทางเจ้าหน้าที่รัฐสามารถติดตามหาผู้กระทำผิดได้และนำเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม   หากแต่สาธารณะชนยังไม่เห็นถึงความพยายามในการตรวจสอบแหล่งที่มาของอาวุธและสารตั้งต้นระเบิดประเภทต่างๆ ไปพร้อม ๆ กับการแถลงข่าวจำนวนผู้มอบตัวหรือผู้ประกาศยุติบทบาท ภาพที่เห็นในสถานการณ์หลังความขัดแย้งทางอาวุธในบริบทต่างประเทศ  การคืนอาวุธหรือการปลดอาวุธ (Disarmament) มีกฎหมายรองรับให้นิรโทษกรรมไว้ก่อนว่าหากนำอาวุธมาคืนให้กับทางรัฐภายในระยะเวลาหนึ่งทางการจะไม่เอาผิดเอาโทษในฐานครอบครองอาวุธโดยผิดกฎหมาย  เพื่อเป็นแรงจูงใจให้กับบุคคลที่ต้องการให้ความร่วมมือกับรัฐหลังภาวะสงคราม สถานการณ์ในจังหวัดชายแดนใต้ดูจะแปลกไปดูเหมือนขาดการวางแผนมีแต่การนำคนกลุ่มมามอบตัวหรือแถลงการณ์ต่อเนื่องว่ามีเข้าร่วมโครงการของรัฐ แต่ไม่มีการคืนอาวุธหรือปลดอาวุธแต่อย่างไร  อาจตั้งขอสันนิษฐานอาวุธและความสามารถในการปฎิบัติการทางอาวุธไม่ได้ลดลงไปด้วยอย่างนั้นหรือ

ความขัดแย้งทางอาวุธทำให้ทุกคนบาดเจ็บล่มตายและได้รับความเจ็บปวดไปตามตามกัน ไม่ว่าจะโดยตรงหรือทางออก และส่งผลกระทบต่อสังคมอย่างถาวร   สิทธิในชีวิต รวมถึงความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินถูกคุกคามได้โดยง่ายในสถานกาณ์ความขัดแย้งทางอาวุธ     การใช้อาวุธประหัตประหารต่อกันนอกจากนำไปสู่การทำลายชีวิต วิถีขีวิต ยังนำไปสู่การถดถอยของการพัฒนาประเทศอย่างที่ควรจะเป็น จึงกล่าวได้ว่า Armed Conflict เป็นคู่ตรงข้ามกับการพัฒนา หากแต่ในจังหวัดชายแดนใต้กลับกลายเป็นเหมือนเหรียญสองด้านที่อยู่คู่กันไปเสียแล้วในเวลา 9 ปี ที่ผ่านมา เดือนตุลาคมปี 2555 เป็นปีงบประมาณใหม่ บุคคลกรและงบประมาณชุดใหม่กำลังลงไปทำงานในนามแผนยุทธศาสตร์พัฒนาจังหวัดชายแดนใต้ ด้วยจำนวนแสนล้านบาท และดูเหมือนว่าภาพรวมทางเศรษฐกิจทางกายภาพดูเหมือนจะเติบโตขึ้นพร้อม ๆ กับความรุนแรงทางอาวุธที่มีมากขึ้น      ซึ่งเราอาจจะต้องมองในมุมกลับหรือมาลองทบทวนกันว่างบประมาณที่ทุ่มเทลงไปนั้น ได้นำไปสู่การแก้ไขปัญหาความไม่สงบสามารถลดภาวะการต่อสู้ขัดแย้งทางอาวุธได้จริงหรือไม่  หรืออาจเป็นไปได้ว่างบการพัฒนาจากภาคส่วนต่าง ๆนั้น ได้เป็นการงบที่ไปเติมเชื้อและอาจเป็นเม็ดเงินที่นำไปสู่การซื้อขายอาวุธหลากหลายประเภทเข้าสู่วงจรการใช้อาวุธประหัตประหารกันมากขึ้น

​ที่ผ่านมา 9 ปี อาจจะยังไม่เคยมีการวิจัยหรือสำรวจในเชิงการตรวจสอบการจัดสรรและการใช้งบประมาณให้กับโครงการของภาครัฐและเอกชนในการจัดการความขัดแย้งในจังหวัดภาคใต้ หากแต่จะมีก็อาจจะมีการตรวจสอบภายในที่ไม่มีการเผยแพร่   ถึงกระนั้นก็ตามกระบวนการตรวจสอบโดยรัฐที่ประชาชนไม่ได้รับรู้ก็คงไม่ต่างจากการไม่มีการตรวจสอบ  จึงได้พยายามคิดหาหนทางว่าจะมีแนวทางใดบ้างที่จะให้สังคมไทยร่วมกันตั้งคำถามเกี่ยวกับการจัดสรรงบประมาณให้กับโครงการของภาครัฐและเอกชนเพื่อสกัดกั้นไม่ให้เม็ดเงินกลับกลายเป็นกระสุนปืนและระเบิดมาทำร้ายผู้คนในจังหวัดชายแดนใต้ไปมากกว่านี้  

​จากการศึกษาเบื้องต้นจากเอกสารที่พอจะค้นคว้าได้พบว่ามีชุดเครื่องมืออยู่ชุดหนึ่งที่อาจสามารถนำมาปรับใช้ได้ในจังหวัดชายแดนใต้ นั้นคือ แนวคิดเรื่อง Peace & Conflict Impact Assessment (PCIA) of Development Project in Conflict Zone  หรือเรียกสั้น ๆ ว่า “การประเมินผลกระทบด้านสันติภาพและความขัดแย้ง” เป็นแนวความคิดใหม่ในการตรวจตราด้านสันติภาพ (Peace Audit) ทั้งนี้หมายถึง แนวทางการวิเคราห์อย่างเป็นระบบเพื่อให้เห็นผลกระทบจากสถานการณ์การสร้างสันติภาพในสถานการณ์ความขัดแย้ง (Peace & Conflict Impact Assessment – PCIA) ว่าการทำงานด้านสันติภาพ โดยเฉพาะการใช้แนวทางการพัฒนานั้นส่งผลกระทบอย่างไรต่อกิจกรรมด้านการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมือง วัฒนธรรมของพื้นที่ขัดแย้งนั้นอย่างไร

​แนวทางการพัฒนาหรือแผนพัฒนาทั้งจากภาครัฐและเอกชนมักถูกระบุว่าเป็นเครื่องมือในการป้องกันความรุนแรงและสร้างสังคมสันติภาพ ฟื้นฟูความเสียหายที่เกิดขึ้นจากความรุนแรง แนวทางการพัฒนาในสถานการณ์ความขัดแย้งในนั้นต้องการการวางแผนที่ดีพอเพื่อการตรวจสอบ การประเมินผล และเรียนรู้เปลี่ยนแปลงแก้ไขปัญหาความขัดแย้งอย่างเหมาะสม  ทั้งนี้บนพื้นฐานความเข้าใจร่วมกันว่าโครงการพัฒนาทุกโครงการในสถานการณ์ความขัดแย้ง ส่งผลต่อสถานการณ์ฯ ไม่ว่าจะเป็นทางตรง ทางอ้อม  ทางบวกหรือทางลบ ทางตั้งใจหรือไม่ตั้งใจ แต่ไม่ใช่  “ทุกโครงการ” ต้องมีการตรวจสอบและประเมิน และก็ไม่ใช่ว่าจะเป็นการตรวจสอบแต่เฉพาะในโครงการพัฒนาของทางรัฐแต่หมายถึงองค์กรเอกชนด้วย   ดังนี้เองหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและเอกชนที่มีส่วนในการแทรกแซงด้านสันติภาพจึงจะต้องนำแนวคิดวิเคราะห์ที่มีความเข้าใจเรื่องทฤษฎีความขัดแย้งอย่างดีมาใช้วิเคราะห์ความขัดแย้งตลอดเวลา โดยต้องนำบทวิเคราะห์ความขัดแย้งมาใช้ในการกำหนดแผนงานของการทำงานของคุณ ที่สำคัญคือการวางแผน ดำเนินกิจกรรม  ติดตามตรวจสอบและประเมินผล และต้องปรับเปลี่ยนแผนเมื่อมีความจำเป็น

​“การประเมินผลกระทบด้านสันติภาพในสถานการณ์ความขัดแย้ง” เป็นเครื่องมือในการประเมินและการติดตามผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการแผนการพัฒนาหรือโครงการพัฒนาทั้งจากภาครัฐและเอกชน โดยมีหลักการเบื้องต้นคือ (1) โครงการหรือแผนพัฒนาควรมีกิจกรรมหรือกระบวนการนำพาไปสู่การอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข ลดความรุนแรง (ในที่นี้อยากเน้นเรื่องการลด จำกัดและห้ามการใช้อาวุธเป็นลำดับต้น ๆ )  ลดผลกระทบที่เกิดต่อวิถีชีวิต (2) โครงการหรือแผนพัฒนาต้องเป็นกิจกรรมหรือกระบวนการที่ไม่ใช้ความรุนแรง โดยวิเคราะห์ถึงผลกระทบของกิจกรรมเหล่านั้นต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมือง วัฒนธรรมของพื้นที่ขัดแย้งอย่างถ้วนถี่และสม่ำเสมอ

​กลุ่มเป้าหมายของการประเมินผลกระทบด้านสันติภาพ คือหน่วยงานที่ดำเนินโครงการพัฒนาทั้งหมดในสถานการณ์ความขัดแย้ง  โดยเฉพาะองค์กรหรือบุคคลที่มีอำนาจตัดสินใจ ผู้จัดการโครงการ เป็นต้น โดยการมีส่วนร่วมขององค์กรหรือบุคคลที่ทำงานในชุมชนที่มีความขัดแย้งนั้น ๆ เอง โดยมีวัตถุประสงค์ของการประเมินผลกระทบด้านสันติภาพคือ การสร้างความเข้าใจในบริบทงานที่คุณเกี่ยวข้องเป็นอย่างดีกับบุคคลกรของหน่วยงานนั้น และสามารถเข้าใจปฏิสัมพันธ์ที่เกิดขึ้นระหว่างสิ่งที่ทำกับบริบทได้แล้วนั้น การใช้ความเข้าใจเหล่านี้เพื่อวางแผน  ดำเนินกิจกรรม และติดตามตรวจสอบและประเมินผลอย่างถ้วนถี่และสม่ำเสมอจะสามารถหลีกเลี่ยงผลกระทบทางลบที่อาจจะเกิดขึ้น และทำให้เกิดผลทางบวกต่อกระบวนการสร้างสันติภาพมากที่สุด  โครงการและแผนพัฒนาในพื้นที่ความขัดแย้งเหล่านั้นจึงสามารถที่จะส่งเสริมโครงสร้างหรือกระบวนการที่สร้างสันติภาพการอยู่ร่วมกันอย่างสันติสุข หรือลดผลกระทบต่อวิถีชีวิตของประชาชนหรือทำให้เกิดใช้ความรุนแรงต่อเนื่อง หรือไม่อย่างไร

.​รูปแบบการประเมินผลกระทบต่อสันติภาพ สามารถกระทำได้ก่อนที่โครงการจะอนุมัติ (ผ่านหรือไม่ผ่านโครงการ) ซึ่งไม่แน่ใจว่าระบบการเมืองและระบบราชการ หรือแม้แต่ในภาคองค์กรพัฒนาเอกชนของเราที่ลงมาทำงานในพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้นั้นจะมีการประเมินหรือไม่   หรือหลังโครงการพิจารณาอนุมัติเพื่อติดตามผลกระทบ ข้อควรพิจารณาประกอบด้วย สถานที่ เวลา บริบททางการเมือง และปัจจัยอื่นๆ ที่ส่งผลกระทบต่อสถานการณ์ความรุนแรง สิ่งแวดล้อมและบริบทอื่นๆ ที่ต้องพิจารณา ซึ่งหมายถึงการพิจารณา โครงการมีทรัพยากรที่เหมาะสมไหม มากไปน้อยไป? องค์กรหลักนั้นมีประสบการณ์ในการทำงานมากน้อยเพียงใด?  โครงการฯ มีระดับการอดทนอดกลั้นมากน้อยเพียงใด ต่อชุมชน ต่อรัฐ ต่อผู้หญิง ต่อเด็ก? หรือองค์กรมีบุคคลกรที่เหมาะสมหรือไม่ การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่สำคัญที่บุคคลหรือกลุ่มสามารถเข้าถึงทรัพยากรต่าง ๆ ได้หรือไม่ เป็นการสร้างให้เกิดผลต่อระบบเศรษฐกิจสังคมในทางที่ดีขึ้นหรือไม่ ความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญต่อความยั่งยืนทางเศรษฐกิจ โรงเรียนปิด โรงพยาบาลต้องทำงานหนักขึ้น อาหารที่อยู่อาศัยราคาสูงขึ้น ยารักษาโรคขาดแคลน และขาดความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน หรือทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงหรือท้าทายอำนาจทางการเมือง เศรษฐกิจ วัฒนธรรม หรือไม่อย่างไร

​นับแต่เกิดเหตุการณ์ความไม่สงบในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ หน่วยงานรัฐและองค์กรพัฒนาเอกชนได้ดำเนินกิจกรรมโดยการจัดสรรงบประมาณสนับสนุนการแทรกแซงด้านสันติภาพเป็นจำนวนมากตัวเลขล่าสุดเปิดเผยว่า มีเงินงบประมาณของภาครัฐในระยะเวลา 9 ปี จำนวนทั้งสิ้นกว่า 100,000 ล้านบาทจัดสรรให้เป็นงบประมาณของภาครัฐในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ทั้งนี้ยังมีความเข้าใจไม่ชัดเจนว่างบประมาณเหล่านี้ได้จัดสรรลงไปในกิจกรรมประเภทใดบ้าง และกิจกรรมหรือโครงการเหล่านั้นตลอดระยะเวลา 9 ปีนั้นส่งผลกระทบด้านสันติภาพอย่างไร  อีกทั้งในระยะเวลา 3-4 ปีที่ผ่านมานี้มีโครงการพัฒนาโดยองค์กรพัฒนาเอกชนได้เข้ามาดำเนินกิจกรรมและแนวทางการพัฒนาด้วยวัตถุประสงค์เดียวกันคือการดำเนินกิจกรรมด้านสันติภาพยุติความขัดแย้ง โดยยังไม่สามารถระบุได้ว่ามีงบประมาณทั้งสิ้นจำนวนเท่าใดทั้งนี้กิจกรรมและแผนการพัฒนาโดยองค์กรพัฒนาเอกชนก็ควรที่จะมีการสำรวจและการตรวจสอบว่าส่งผลกระทบด้านสันติภาพไปในทางตรง ทางอ้อม ทางบวกหรือทางลบ ทางตั้งใจหรือไม่ตั้งใจต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมือง วัฒนธรรมของพื้นที่ขัดแย้งอย่างไร

​การใช้การต่อสู้ทางอาวุธแทนการใช้แนวทางสันติภาพของภาคส่วนสำคัญคือรัฐและกลุ่มก่อความไม่สงบที่มีข้อเรียกร้องทางการเมือง ที่ดูเหมือนจะสร้างปรากฎการณ์ความรุนแรงให้เห็นเป็นประจักษ์ว่าส่งผลกระทบทั้งทางตรงต่อจำนวนผู้เสียชีวิต ผู้บาดเจ็บ เด็กกำพร้า คนพิการ ภาวะหวาดกลัว ความสูญเสียทางเศรษฐกิจ ความถดถอยของระบบการศึกษา และอื่นๆ อีกมากมาย แนวทางที่นำเสนอนี้เป็นเพียงแนวทางที่ทุกภาคส่วนควรนำไปปรับใช้ทั้งนี้อาจเสียเวลาคิดเพื่อป้องกันเหตุเพื่อไม่ให้เม็ดเงินในนามการพัฒนาสร้างสันติภาพกลับกลายเป็นประสุนปืนและลูกระเบิดไปที่สร้างความขัดแย้งให้ยืดเยื้อยาวนานไปกว่านี้ จนทำให้เราคิดว่าหลักการ Do No Harm (ไม่สร้างความเดือนร้อนใดใดจากงานพัฒนา) ที่เรายึดมั่นถือมั่นอยู่ แต่กลับทำให้ Everybody hurts หรือเปล่าโดยไม่รู้ตัว

9 ตุลาคม2555

Advertisements